礦業(yè)用地的取得與礦業(yè)用地的規(guī)范化管理，一直是礦業(yè)企業(yè)人士和土地管理者十分糾結(jié)的問題，也引起了一些業(yè)內(nèi)專家及學(xué)界人士的思考。
在現(xiàn)有的公開報道中，各地針對礦業(yè)用地只是試行一些探索性的辦法和實驗性機制，正是因為從國家的層面沒有具體的法律法規(guī)加以規(guī)范，各地對礦業(yè)用地的處理方式也是千差萬別。
由于現(xiàn)行法律法規(guī)對礦業(yè)用地規(guī)定較少，礦業(yè)用地不規(guī)范的問題較為突出，不利于土地的節(jié)約集約利用，也不利于礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展。
專家呼吁，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。
礦業(yè)用地的窘境
實踐中所稱的礦業(yè)用地主要包括勘查用地和采礦用地，但我國現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有對礦業(yè)用地的含義或范圍進行明確界定。有學(xué)者指出，礦業(yè)用地是指蘊含一定礦物資源的土地，采礦需要用地必須依法取得礦業(yè)用地使用權(quán)。但這樣的解釋未免太過抽象。
根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，取得探礦權(quán)或采礦權(quán)進行勘查或開采前應(yīng)依法取得地面的土地使用權(quán)。相關(guān)法律法規(guī)還分別對勘查用地和采礦用地的性質(zhì)進行了規(guī)定。
對于礦業(yè)用地的概念，學(xué)界有不同的觀點，通常認(rèn)為，礦業(yè)用地包括探礦用地和采礦用地，但其仍未涵蓋探礦和采礦以外的礦業(yè)用地。
從廣義上解釋，它應(yīng)是指因開發(fā)、利用礦產(chǎn)資源而使用的礦區(qū)范圍內(nèi)的土地，包括探礦用地、采礦用地及附屬設(shè)施等用地。
根據(jù)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）的規(guī)定，采礦用地屬二級類用地，與工業(yè)用地、倉儲用地同屬于一級類工礦倉儲用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。
因此，我國對采礦用地的界定主要包括地面生產(chǎn)用地以及尾礦堆放用地。
根據(jù)《土地管理法》第五十七條規(guī)定，地質(zhì)勘查需要使用土地時，可采取臨時用地的方式。可見，探礦用地是以臨時用地的方式取得的。實踐中因探礦占用土地引起的糾紛較少，而采礦占地范圍大、用地類型多、用地特點不同，因采礦占地引起的矛盾和糾紛日益增多。
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，我國礦山建設(shè)和開發(fā)占地面積達(dá)1.35萬平方千米（135萬公頃）；現(xiàn)有尾礦庫堆放占用土地達(dá)1300多萬畝（86.7萬多公頃）。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定及部分礦業(yè)用地單位的統(tǒng)計，目前，我國采礦用地的取得方式有行政劃撥、有償出讓、授權(quán)經(jīng)營、作價出資等。
但在近年來的實踐中，礦業(yè)用地一般以出讓為主，盡管有部省協(xié)議的試點探索，但以出讓取得為主的單一模式仍未改變。
這就導(dǎo)致礦業(yè)用地在取得上存在相當(dāng)大的弊端：
首先，企業(yè)以出讓方式取得礦業(yè)用地需一次性交付土地出讓金，用地成本過高。出讓年限一般都走用地期限的上限，即50年，因此可能超過礦業(yè)開采實際需要的用地年限，從而造成土地閑置，增加企業(yè)用地成本。
其次是，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)設(shè)定于集體土地時，按有關(guān)規(guī)定，要先把集體土地征收為國有后再出讓給礦業(yè)權(quán)人，因此改變了土地所有權(quán)的性質(zhì)，使農(nóng)民失去賴以生存的土地。被征地農(nóng)民面臨重新安置的問題，長遠(yuǎn)生計難以保障，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。
實際上，我國礦山企業(yè)取得礦業(yè)用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，并不一定同時取得該地域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)；而取得礦業(yè)權(quán)的同時也并不一定能取得有關(guān)土地的使用權(quán)。
但是，礦業(yè)權(quán)人在實施勘查、開采礦產(chǎn)資源時，必然要使用土地。一個十分矛盾的問題是，礦業(yè)權(quán)的標(biāo)的為礦產(chǎn)資源，并不包括其周圍的土地，因此，要合法使用土地，就必須再取得以土地為客體的土地使用權(quán)。但在實踐中，往往存在企業(yè)享有采礦權(quán)卻未取得礦業(yè)用地使用權(quán)的情況，這自然會陷入有礦業(yè)權(quán)卻難以行使的窘境。
目前開采礦產(chǎn)資源，既要申請采礦許可證，又要申請土地使用證，而兩證又需要按照各自的規(guī)定分別辦理。所以，除了國家審批的特殊礦種外，其他的礦種都要求以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得。
因此，礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)用地使用權(quán)的取得不同步，就不可避免地造成采礦權(quán)和土地使用權(quán)難以統(tǒng)一。
專家建議，在礦業(yè)權(quán)有償出讓之前，政府有關(guān)部門即應(yīng)將勘查和開采礦產(chǎn)資源所需用地塊的使用權(quán)預(yù)先征用或收購，在有償出讓礦業(yè)權(quán)時，連同土地使用權(quán)一同拍賣。這樣不但礦業(yè)權(quán)人可以同時取得礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)兩項主從權(quán)利；而且由于礦產(chǎn)資源管理與土地資源管理現(xiàn)在都統(tǒng)歸國土資源部門負(fù)責(zé)，將兩權(quán)合二為一處置，既具可操作性，也降低了交易成本。
學(xué)界人士認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的關(guān)系應(yīng)視為主從法律關(guān)系。礦業(yè)權(quán)是主權(quán)利；礦業(yè)用地使用權(quán)為礦業(yè)活動服務(wù)，依附于礦業(yè)權(quán)，為從權(quán)利。因此，既然“對主權(quán)利的處分及于從權(quán)利”，流轉(zhuǎn)中自可確立“地隨礦走”的原則，轉(zhuǎn)讓時礦業(yè)用地使用權(quán)即一并轉(zhuǎn)讓。
礦業(yè)用地的現(xiàn)實尷尬
礦產(chǎn)資源開采不同于一般的建設(shè)項目，其用地目的不是為了占有土地進行永久性建設(shè)，而是通過一定的技術(shù)手段或措施獲取地下的礦產(chǎn)資源，但對土地資源的利用造成影響。
按照現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇。但由于礦產(chǎn)資源賦存條件不同、開采方式不同，這就決定了采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復(fù)墾程度不同。這使得采礦用地與一般的建設(shè)用地相比具有很強的特殊性。
礦產(chǎn)資源開采具有各自相應(yīng)的生產(chǎn)周期，無論開采期限多長，采礦結(jié)束后，均不需繼續(xù)占用土地，生產(chǎn)結(jié)束即意味著用地行為隨之結(jié)束。因此，采礦用地在時間上具有階段性，占用土地的年限由礦產(chǎn)資源開采年限決定。
礦業(yè)用地位置取決于礦產(chǎn)賦存區(qū)位，且具有惟一性。礦產(chǎn)資源開采由礦產(chǎn)資源的賦存區(qū)位決定，地下決定地上。采礦用地的位置和布局安排局限于地下礦產(chǎn)資源的賦存條件，可調(diào)整余地小。采礦區(qū)位確定后，用地位置隨之確定。
但是，我國法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然地取得礦業(yè)用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。同樣，擁有土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。這樣，在法律設(shè)置上，二者便產(chǎn)生了沖突。
專家認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)中僅含有對地下礦產(chǎn)資源的支配權(quán)，并不必然包含對地表土地的支配權(quán)。所以，要開發(fā)礦產(chǎn)資源，就要取得該地塊的土地使用權(quán)。因此就出現(xiàn)了擁有土地使用權(quán)與采礦權(quán)的不同權(quán)利主體的權(quán)利沖突問題。
礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)權(quán)利客體呈上下排列結(jié)構(gòu)，且權(quán)利行使可能沖突。當(dāng)出現(xiàn)這樣的情況時，自然就需要在這兩種權(quán)利間做出選擇。權(quán)衡能否在他人已設(shè)立土地使用權(quán)的土地上設(shè)立礦業(yè)權(quán)的問題。說到底，就是礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)哪個更應(yīng)優(yōu)先的問題。
但是，我國目前礦業(yè)用地退出機制存在相當(dāng)大的問題?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒有限制；以出讓方式取得的，按工業(yè)用地最高使用年限為50年。然而，采礦用地的實際使用年限大多遠(yuǎn)低于取得的土地使用年限，以至于可能出現(xiàn)采礦結(jié)束后，企業(yè)不再需要使用土地，經(jīng)復(fù)墾后的土地不知如何處置，或者如何利用的問題。
有專家稱，現(xiàn)行法律法規(guī)對礦業(yè)用地如何收回、如何退出欠缺具體規(guī)定。由于沒有積極支持退出的政策，企業(yè)缺乏復(fù)墾積極性，導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，甚至成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
通過出讓方式取得用地，礦業(yè)權(quán)人不僅要支付土地出讓金，而且在采礦結(jié)束后還必須承擔(dān)土地復(fù)墾義務(wù)。但當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)涉及集體土地時，國家征收集體土地過程中，企業(yè)需交納征地補償費用，在采礦完成后礦業(yè)企業(yè)還要繳納土地復(fù)墾費。
有學(xué)者提出，礦業(yè)用地的取得方式應(yīng)實行臨時用地制度、土地股權(quán)制度、年租制度、土地等量置換制度；也有人提出，確立礦業(yè)用地取得方式應(yīng)遵循的基本原則，區(qū)分探礦用地和采礦用地土地使用權(quán)取得方式，應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)用地的不同類型為基礎(chǔ)。
實際上，隨著我國礦業(yè)制度改革的推進以及礦業(yè)權(quán)主體的多樣化，單一的礦業(yè)用地取得方式已經(jīng)難以滿足企業(yè)對礦業(yè)用地的需求。
我國法律已經(jīng)明確規(guī)定探礦用地可以通過臨時用地的方式取得。我國《土地管理法》第五十七條規(guī)定地質(zhì)勘查經(jīng)批準(zhǔn)可以臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地。因為探礦活動是“找寶”的活動，不會對土地造成實質(zhì)性損害。
專家建議，對采礦用地采取差別化的處理方式。對土地破壞程度低、用地周期短、礦業(yè)生產(chǎn)結(jié)束后能修復(fù)為耕地的采礦用地，可以臨時用地的方式取得土地，以減少土地的閑置和浪費，提高土地的利用率，實現(xiàn)土地價值的最大化，做到物盡其用。
在這方面，廣西平果鋁就是差別化處理的最鮮活例子。平果鋁土礦屬巖溶堆積型鋁土礦種，這種礦床地質(zhì)上具有礦體分散、厚度小、埋藏淺、品位懸殊、鋁土礦石與泥土混雜等特點，開采中采用平面拓展型露天開采，占地量大且占地速率快，復(fù)墾難度大。
為解決這一矛盾，國土資源部采取“先期試點，提供示范，總結(jié)經(jīng)驗，逐步擴大”的思路，決定在廣西平果鋁土礦進行采礦用地方式改革試點。2005年7月1日，國土資源部以《關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關(guān)問題的批復(fù)》（國土資函[2005]439號）同意在平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方式改革試點。
這次改革徹底顛覆了傳統(tǒng)的采礦用地模式，由原來的“征收”方式改革為“臨時用地”的方式供地。試點內(nèi)容主要有：將采礦用地中可復(fù)墾的耕地、其他農(nóng)用地及未利用地改為以“征用采礦臨時用地”的方式供地，采礦后復(fù)墾還地，不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)；對耕地復(fù)墾不足部分，企業(yè)須按照出讓方式的補償標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補足土地補償費和安置補助費，并給國家補交新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金等費用；礦區(qū)公路、廠房等永久性建筑用地仍按出讓方式供地。
不過，盡管平果鋁試點取得了巨大成功，但我國《礦產(chǎn)資源法》連復(fù)墾保證金制度都未規(guī)定，礦業(yè)用地修復(fù)缺乏資金保證。我國立法沒有對復(fù)墾采礦用地土地使用權(quán)的收回做出細(xì)化規(guī)定。為保證土地的集約利用，有專家建議，盡快出臺采礦用地收回或復(fù)墾后退出的具體規(guī)定，明確復(fù)墾采礦用地收回或退出的主體、條件、程序及收回或退出土地的再利用等內(nèi)容，以指導(dǎo)采礦用地的復(fù)墾和退出。
礦業(yè)用地應(yīng)專章入法
黨的十八大報告提出：“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”構(gòu)建和諧礦區(qū)，要堅持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。
我國沒有對礦業(yè)用地法律制度做出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。
目前，在實際操作中，礦業(yè)用地存在著一些突出問題：采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項目用地審批脫節(jié)，造成相互爭地的現(xiàn)象。一方面，一些建設(shè)項目在辦理用地預(yù)審時，沒有充分考慮是否壓覆重要礦產(chǎn)資源，是否設(shè)置了采礦權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)項目立項后，取得用地困難或需要變更項目位置；另一方面，辦理采礦權(quán)審批時，沒有考慮礦區(qū)范圍內(nèi)是否已有通過用地預(yù)審的建設(shè)項目，容易產(chǎn)生既允許采礦又允許項目建設(shè)的矛盾。
此外，許多地方礦業(yè)用地按建設(shè)用地管理，且用地規(guī)模往往較大，地方在編制土地利用總體規(guī)劃時，由于受建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需要充分納入土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，礦業(yè)用地難以得到保障。
盡管有的地方對礦業(yè)用地采取了“臨時用地”的處置方式，但臨時用地補償經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，影響礦業(yè)開采。勘查用地以及一些采礦用地以臨時用地方式取得，按要求省級以下政府要對臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。但實際操作中，由于規(guī)定不夠，通常是企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會協(xié)商補償費用、簽訂臨時用地合同，按照合同約定支付臨時用地補償費，報縣級國土資源部門批準(zhǔn)。
不過，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，一些采礦企業(yè)往往能夠獲取采礦的巨額利潤，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對此存在“心理落差”，對土地補償?shù)钠谕低^高。這就造成雙方難以就臨時用地補償達(dá)成一致，甚至造成勘查、開采中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民阻撓施工，雙方發(fā)生糾紛。盡管這樣，采礦企業(yè)還是樂此不疲，因為這樣可以突破一些法律的障礙，臨時租用土地不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。采礦企業(yè)這種無奈的選擇，難免會留下隱憂。
專家建議，在修法的過程中，可以專設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項制度，包括礦業(yè)用地的市場準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國的礦業(yè)立法，促進礦業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。
《國土資源法律評價報告2013》藍(lán)皮書也提出建議，在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。這是針對礦業(yè)用地發(fā)出呼吁的正式官方文本。
該報告認(rèn)為，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》應(yīng)專章明確探礦權(quán)臨時用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價款確定、礦業(yè)用地退出、礦業(yè)用地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。
礦產(chǎn)資源勘查是特定的技術(shù)，是對地表之下的資源賦存情況進行勘查；礦產(chǎn)資源開采則是通過特定技術(shù)，將賦存于地表之下的礦產(chǎn)資源開采出來。因此，對于礦產(chǎn)勘查、開采，不僅涉及礦業(yè)權(quán)，同時還涉及土地使用權(quán)。
報告稱，目前礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)如何有效銜接仍缺乏較為明確的規(guī)定。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進行規(guī)定，對土地使用權(quán)基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦業(yè)用地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)用地公開競價方式的規(guī)定，也缺乏勘查、開采目的結(jié)束后，土地如何有效退出的規(guī)定。
該報告指出，《物權(quán)法》第一百三十七條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓，前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。
該報告認(rèn)為，后續(xù)對于采礦用地應(yīng)以何種方式取得沒有相關(guān)規(guī)定，那么如何確保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問題，也是法律制度設(shè)計需要給予解決的問題。
記者了解到，關(guān)于礦業(yè)用地專章入法的呼聲由來已久，不少專家在礦業(yè)用地的各類研究報告中，均有提及。2008年8月30日在黑龍江省黑河市召開的《礦產(chǎn)資源法》修改研討會上，專家就礦業(yè)用地問題是獨成一章入法還是進入《土地管理法》也展開了熱烈討論。