全球礦產(chǎn)資源治理是支撐現(xiàn)代工業(yè)文明與能源轉(zhuǎn)型的復(fù)雜系統(tǒng)，以國際制度框架為核心，融合多邊規(guī)則協(xié)調(diào)、市場協(xié)作與地緣博弈，旨在實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)權(quán)責(zé)平衡、供應(yīng)鏈韌性提升與可持續(xù)發(fā)展。文章系統(tǒng)梳理了全球礦產(chǎn)資源治理歷史演進(jìn)的四個(gè)階段，剖析了當(dāng)前制度、市場、地緣三維交織的復(fù)合治理格局，并揭示了其面臨的主要挑戰(zhàn)：供應(yīng)鏈集中化加劇能源轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)壁壘深化、資本流動(dòng)區(qū)域化、戰(zhàn)略性資源控制權(quán)爭奪升級(jí)、全球能源轉(zhuǎn)型路徑分化，以及“消耗在西、污染在南、短缺在東”的資源分配失衡。針對中國面臨的個(gè)別大國主導(dǎo)規(guī)則體系的壓力、資源國政策搖擺、國際組織治理乏力、跨國資本在定價(jià)權(quán)方面占據(jù)主導(dǎo)地位等多維困局，提出通過制度創(chuàng)新、技術(shù)革新、權(quán)益保障、強(qiáng)基固本等四大路徑實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突圍，推動(dòng)全球治理向公平可持續(xù)轉(zhuǎn)型。

1.1 全球礦產(chǎn)資源治理涵蓋制度、市場和地緣三個(gè)維度

全球礦產(chǎn)資源治理是以國際制度框架為核心，通過多邊規(guī)則協(xié)調(diào)、市場主體協(xié)作與地緣戰(zhàn)略博弈結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)權(quán)責(zé)平衡、供應(yīng)鏈韌性提升和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的復(fù)雜系統(tǒng)。其內(nèi)涵包含三個(gè)維度：

一是制度維度。國際社會(huì)已構(gòu)建覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的多層次治理規(guī)則體系，包括調(diào)節(jié)國際關(guān)系和規(guī)范國際秩序的跨國性原則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策、協(xié)議、倡議、程序等，在全球礦產(chǎn)資源治理中處于核心地位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前共有各類政策工具和倡議89項(xiàng)，15個(gè)國際組織針對氣候變化、可持續(xù)發(fā)展、負(fù)責(zé)任采購、勞工權(quán)利、供應(yīng)安全等問題，從技術(shù)援助、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、投融資、研究分析等四個(gè)方面，構(gòu)建了一套國際合作機(jī)制和規(guī)則體系，政府間國際組織、非政府國際組織、國家政府和非營利機(jī)構(gòu)等四類主體制定了50余項(xiàng)全球采礦標(biāo)準(zhǔn)。

如《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確立的全球性框架、《采掘業(yè)透明度倡議》（EITI）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《負(fù)責(zé)任礦產(chǎn)供應(yīng)鏈盡職調(diào)查指南》，以及《金伯利進(jìn)程協(xié)議》《水俁公約》和國際海底管理局（ISA）有關(guān)規(guī)范公海采礦行為協(xié)議等。這些制度通過約束資源開發(fā)中的環(huán)境破壞、人權(quán)侵害和腐敗行為，規(guī)范礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任和資源國治理實(shí)踐，推動(dòng)國際礦業(yè)秩序重構(gòu)。

二是市場維度。這一維度包含市場運(yùn)行機(jī)制與調(diào)節(jié)機(jī)制，隨著技術(shù)革新與全球化深化，其復(fù)雜性持續(xù)增加。從運(yùn)行機(jī)制看，技術(shù)發(fā)展推動(dòng)市場價(jià)格形成機(jī)制從早期單一的供需關(guān)系驅(qū)動(dòng)，逐步演變?yōu)槿�球供需格��、金融市場�?dòng)態(tài)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策（如關(guān)稅調(diào)整、利率變化）等多重因素交織的復(fù)合系統(tǒng)。從調(diào)節(jié)機(jī)制看，政策干預(yù)與市場反應(yīng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)日益顯著。美國對銅等金屬制品加征高額關(guān)稅，直接推高中國出口美國的電解銅成本，迫使企業(yè)轉(zhuǎn)向其他來源采購；美歐利率差距擴(kuò)大導(dǎo)致歐洲資本向非洲、拉丁美洲礦產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，而美國貿(mào)易保護(hù)政策又吸引資本回流本土。這種“歐洲南下、美國內(nèi)卷”的資本遷徙，不僅改變了全球貿(mào)易流向，更導(dǎo)致礦產(chǎn)庫存分布失衡與區(qū)域供應(yīng)鏈權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑。

三是地緣政治維度。隨著礦產(chǎn)品的戰(zhàn)略地位不斷提升，全球各國紛紛將礦產(chǎn)資源安全與國家安全直接掛鉤。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源已經(jīng)不僅僅受到市場行為影響，而是在治理機(jī)制上更加傾向于生產(chǎn)國和消費(fèi)國的博弈，以及政府對供應(yīng)鏈的主動(dòng)干預(yù)。例如，2025年3月，美國總統(tǒng)特朗普簽署《立即采取措施提高美國礦產(chǎn)產(chǎn)能》行政令，試圖增強(qiáng)美國國內(nèi)礦產(chǎn)資源供應(yīng)；此前，美國還通過“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）推動(dòng)構(gòu)建排除特定國家的供應(yīng)鏈聯(lián)盟；歐盟出臺(tái)《關(guān)鍵原材料法案》強(qiáng)化本土加工能力；發(fā)展中國家則謀求提升資源附加值。這種地緣博弈與氣候變化議程相互交織，推動(dòng)全球治理體系加速裂變。

1.2 全球礦產(chǎn)資源治理的規(guī)則演進(jìn)：從國家中心主義到地緣競合

全球礦產(chǎn)資源治理的歷史演進(jìn)可劃分為四個(gè)主要階段，其特征均與國際政治經(jīng)濟(jì)格局、技術(shù)發(fā)展及環(huán)保意識(shí)密切相關(guān)（表1）。

第一階段：殖民掠奪主導(dǎo)的國家中心自由放任期（18世紀(jì)60年代第一次工業(yè)革命開始至1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前）。此階段全球礦產(chǎn)資源治理處于無規(guī)則真空狀態(tài)，治理主體僅為單一殖民宗主國。西方列強(qiáng)通過殖民擴(kuò)張對亞洲、非洲、拉丁美洲等地區(qū)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行單向暴力攫取。如日本自“九一八”事變至投降期間，系統(tǒng)性掠奪我國煤炭、鐵、銅等十余種礦產(chǎn)資源以支撐其工業(yè)生產(chǎn)與侵略戰(zhàn)爭；歐美國家則大肆掠奪非洲金礦、鉆石及熱帶經(jīng)濟(jì)作物（如橡膠、棕櫚油）。這一階段資源開發(fā)技術(shù)由歐美壟斷，治理目標(biāo)主要聚焦于宗主國資源獲取最大化，原住民權(quán)益、環(huán)境破壞與社會(huì)成本往往被忽視。

第二階段：主權(quán)覺醒與治理規(guī)則萌芽期（1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)90年代初）。二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)開始，全球形成以美蘇為中心的兩極對峙格局，礦產(chǎn)資源治理開始向多邊化轉(zhuǎn)型。標(biāo)志性事件是1962年聯(lián)合國通過《自然資源永久主權(quán)宣言》，首次從國際法層面承認(rèn)各國對本國資源的絕對控制權(quán)，推動(dòng)發(fā)展中國家資源主權(quán)意識(shí)覺醒。能源領(lǐng)域率先建立治理機(jī)制：1960年石油輸出國組織（OPEC）成立，代表生產(chǎn)國協(xié)調(diào)石油定價(jià)；1974年國際能源署（IEA）成立，代表消費(fèi)國保障能源安全。二者構(gòu)成早期能源治理體系的“雙支柱”。但此階段礦產(chǎn)資源治理局限于能源領(lǐng)域，而非能源礦產(chǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)則，治理主體雖由國際組織與主權(quán)國家共同構(gòu)成，但機(jī)制碎片化、約束力弱的問題突出。

第三階段：多元主體與可持續(xù)治理形成期（20世紀(jì)90年代初至2010年代初）。冷戰(zhàn)結(jié)束后全球化加速，礦產(chǎn)資源治理進(jìn)入多元主體協(xié)同階段。具體表現(xiàn)為：一是國家層面，發(fā)展中國家推動(dòng)“資源民族主義”，巴西、加納修訂礦業(yè)法規(guī)范外資與小礦管理，南美多國推進(jìn)鋰礦國有化并要求本土加工；二是國際層面，聯(lián)合國提出“全球治理”概念，歐盟將環(huán)境、社會(huì)與治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)納入礦業(yè)投資強(qiáng)制要求，可持續(xù)發(fā)展理念成為主流；三是非國家層面，負(fù)責(zé)任礦產(chǎn)倡議（RMI）、國際采礦與金屬理事會(huì)（ICMM）、采掘業(yè)透明度倡議（EITI）等非政府機(jī)構(gòu)與行業(yè)倡議密集成立，推動(dòng)企業(yè)責(zé)任與供應(yīng)鏈透明化。這一階段，治理目標(biāo)從單一經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)與社會(huì)公平的多元平衡，但因不同主體利益沖突及執(zhí)行機(jī)制薄弱，實(shí)際成效差異顯著。

第四階段：新能源驅(qū)動(dòng)的地緣競合疊加期（2010年代初至今）。新能源革命（如電動(dòng)汽車、可再生能源）使鋰、鈷、鎳、稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略地位躍升，全球治理呈現(xiàn)“地緣競爭+規(guī)則重構(gòu)+技術(shù)競合”三重疊加特征。具體表現(xiàn)為：一是國家聯(lián)盟主導(dǎo)規(guī)則。美國牽頭“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）構(gòu)建排他性供應(yīng)鏈體系，歐盟通過《關(guān)鍵原材料法案》強(qiáng)化本土加工壁壘。二是金融化與技術(shù)壁壘。鋰期貨等金融工具加劇價(jià)格波動(dòng)，數(shù)字技術(shù)（如區(qū)塊鏈溯源）成為供應(yīng)鏈控制權(quán)爭奪新戰(zhàn)場。三是標(biāo)準(zhǔn)博弈深化。非政府組織（NGO）推動(dòng)礦業(yè)人權(quán)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定，與國家、企業(yè)的利益訴求形成復(fù)雜博弈。治理主體擴(kuò)展至國家聯(lián)盟、跨國公司、非政府組織及國際金融機(jī)構(gòu)，治理目標(biāo)聚焦供應(yīng)鏈安全與應(yīng)對氣候變化雙重任務(wù)，但地緣博弈加劇、規(guī)則碎片化及技術(shù)壁壘使協(xié)調(diào)難度空前。

2.1 供應(yīng)鏈集中化加劇能源轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，各國尋找資源戰(zhàn)略新支點(diǎn)

全球能源轉(zhuǎn)型面臨深刻的資源地理悖論。國際能源署發(fā)布的《全球關(guān)鍵礦產(chǎn)展望2024》報(bào)告，揭示了一系列矛盾性趨勢：2020—2023年全球鋰、鈷、鎳等關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)量增長顯著（鋰65%、鎳25%、鈷30%），但短期供應(yīng)壓力緩解的同時(shí)，地理集中化風(fēng)險(xiǎn)急劇攀升。例如，印度尼西亞通過政策扶持實(shí)現(xiàn)“采礦-精煉”全鏈條壟斷，其采礦鎳份額從2020年的34%躍升至2023年的52%，精煉鎳份額從23%升至37%。然而，這種集中化導(dǎo)致供應(yīng)鏈脆弱性陡增。2023年，全球礦產(chǎn)出口管制措施達(dá)48項(xiàng)，較2022年激增300%，且未來十年75%的鋰、鈷、鎳供應(yīng)增量仍將依賴三大生產(chǎn)國，極端氣候、地緣沖突或貿(mào)易制裁等可能隨時(shí)導(dǎo)致供應(yīng)鏈斷裂。

在此背景下，各國紛紛尋求資源戰(zhàn)略新支點(diǎn)。資源消費(fèi)國方面，美國、歐盟將供應(yīng)鏈安全寄托于盟友間的合作，同時(shí)從非洲、中亞、東南亞、中東等地區(qū)尋求新的權(quán)益。資源富裕國如沙特阿拉伯則提出了“超級(jí)區(qū)域”的概念，以撒哈拉以南非洲作為核心板塊：剛果（金）掌控全球70%的鈷礦命脈，南非-加蓬-加納錳礦聯(lián)盟控制60%的市場份額，西非鋰礦帶的未探明儲(chǔ)量被預(yù)估為現(xiàn)有儲(chǔ)量的3倍。然而，該區(qū)域正陷入“資源詛咒”升級(jí)版：外資控制大部分礦產(chǎn)開采權(quán)，本土精煉產(chǎn)能不足，資源收益嚴(yán)重外流。2025年沙特阿拉伯提出三大路徑重塑“超級(jí)區(qū)域”：一是技術(shù)革命。部署AI地質(zhì)勘探系統(tǒng)與衛(wèi)星遙感技術(shù)，將資源勘探效率提升40%。二是區(qū)域協(xié)同。構(gòu)建跨撒哈拉數(shù)字礦業(yè)走廊，整合剛果（金）鈷礦+南非鉑族金屬+北非稀土資源價(jià)值鏈。三是標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)。推行“負(fù)責(zé)任礦產(chǎn)供應(yīng)認(rèn)證”，強(qiáng)制要求精煉環(huán)節(jié)碳足跡下降50%。此外，沙特阿拉伯還借助區(qū)域合作框架打破傳統(tǒng)地緣壁壘，通過主權(quán)基金（PIF）聯(lián)動(dòng)非洲資源與中東資本，打造從礦山到新能源工廠的閉環(huán)體系。該區(qū)域可再生能源裝機(jī)量正以每年15%的速度增長，為綠色冶煉提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

2.2 AI與“太空技術(shù)”興起，主要經(jīng)濟(jì)體加速構(gòu)建技術(shù)壁壘

全球礦業(yè)正經(jīng)歷以數(shù)字化、智能化為核心的技術(shù)革命。人工智能、區(qū)塊鏈、5G通信等前沿技術(shù)的深度應(yīng)用，加速傳統(tǒng)礦業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并引發(fā)資源開發(fā)模式與產(chǎn)業(yè)鏈分工的重構(gòu)。例如，必和必拓與微軟于2023年5月合作，利用微軟Azure平臺(tái)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析及AI技術(shù)優(yōu)化埃斯康迪達(dá)選礦廠工藝，以提升礦石回收率。2025年，加拿大PDAC年會(huì)首次將“太空技術(shù)”納入主旨演講，展示衛(wèi)星技術(shù)、3D地球物理建模與人工智能融合形成的“智能勘探革命”，為礦產(chǎn)發(fā)現(xiàn)和礦山快速部署提供更可持續(xù)的解決方案。同年，南非國際礦業(yè)大會(huì)（Mining Indaba）設(shè)立“技術(shù)與創(chuàng)新中心”，聚焦智能勘探、無人開采、數(shù)字孿生等前沿領(lǐng)域，凸顯行業(yè)對技術(shù)迭代的迫切需求。

國際能源署預(yù)測，2030年全球礦業(yè)綠色技術(shù)市場規(guī)模將突破5000億美元，涵蓋智能勘探、低碳冶煉、資源循環(huán)利用等領(lǐng)域。然而，隨著礦業(yè)數(shù)字化、智能化技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，全球主要經(jīng)濟(jì)體圍繞技術(shù)主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略競爭逐漸進(jìn)入白熱化。例如，歐盟委員會(huì)在2025年4月發(fā)布了“人工智能大陸行動(dòng)計(jì)劃”，加之在2月巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)上提出的“投資AI”計(jì)劃，試圖通過2000億歐元的投資重塑技術(shù)生態(tài)，重返全球人工智能競賽場。在特朗普全面發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，圍繞新型頂尖技術(shù)的地緣政治博弈必將進(jìn)一步加劇。

2.3 資本風(fēng)險(xiǎn)躍居行業(yè)首位，歐美資本遷徙重塑全球資源供應(yīng)鏈權(quán)力結(jié)構(gòu)

全球礦業(yè)正經(jīng)歷資本約束與政策博弈雙重沖擊下的深度變革。安永《2025年全球采礦及金屬行業(yè)十大業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇》顯示，資本問題以顯著增幅成為礦業(yè)公司的首要風(fēng)險(xiǎn)，2023年行業(yè)融資額同比下降4%，資源枯竭風(fēng)險(xiǎn)首度躋身前四（圖1）。這一趨勢迫使投資者強(qiáng)化資金審查，75%的受訪者要求礦企優(yōu)先保障資本紀(jì)律與回報(bào)率。麥肯錫預(yù)測，2035年前全球需投入5.4萬億美元來維持礦業(yè)產(chǎn)能，其中加工環(huán)節(jié)（尤其是鎳、鋰精煉）投資占比將超越傳統(tǒng)采礦，偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套成本加劇融資壓力。多個(gè)國家通過政策松綁吸引投資：美國政府推動(dòng)制造業(yè)回流，簡化采礦審批、重啟關(guān)停礦山以保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)；加拿大延長勘探稅收抵免政策兩年，并公開了對礦業(yè)項(xiàng)目的資金支持清單；沙特阿拉伯以稅收優(yōu)惠吸引礦產(chǎn)加工投資；智利、印度、土耳其等國家強(qiáng)化礦業(yè)招商。

政策競速加劇區(qū)域投資吸引力分化。弗雷澤研究所《2024礦業(yè)投資吸引力排名》顯示，美國、加拿大、澳大利亞包攬投資吸引力前三，亞洲排名全球第二低，非洲多國位列吸引力最差的十個(gè)國家。同時(shí)，美歐等西方國家在礦業(yè)資本流向上顯著分化：一是歐洲資本南移。受美歐利率差距擴(kuò)大影響，歐洲出口信貸機(jī)構(gòu)（ECA）和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（DFI）對撒哈拉以南非洲及拉丁美洲采礦、加工和精煉項(xiàng)目的投資意愿更加強(qiáng)烈。二是美國資本回流。特朗普再次當(dāng)選美國總統(tǒng)后，通過升級(jí)貿(mào)易保護(hù)主義政策（如提高貴金屬進(jìn)口關(guān)稅），使本土銅、鋰及稀土項(xiàng)目投資受益，從而減少原本流向拉丁美洲及新興市場的資本。此外，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步加劇全球礦業(yè)投資的區(qū)域割裂。例如，韓國、日本和歐洲原始設(shè)備制造商（OEM）開始評(píng)估在美投資的域外政策風(fēng)險(xiǎn)，資本流動(dòng)正從經(jīng)濟(jì)效率主導(dǎo)轉(zhuǎn)向地緣政治優(yōu)先。

2.4 戰(zhàn)略性資源控制權(quán)爭奪升級(jí)，政策與儲(chǔ)備雙輪驅(qū)動(dòng)加快重構(gòu)全球礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈

全球主要經(jīng)濟(jì)體正通過“政策工具箱+儲(chǔ)備杠桿”組合拳加速爭奪戰(zhàn)略資源控制權(quán)：一是政策工具強(qiáng)化本土控制。美國依據(jù)《國防生產(chǎn)法》，將鋰、石墨列為“國家安全優(yōu)先物資”，并授權(quán)政府直接注資本土項(xiàng)目；歐盟《關(guān)鍵原材料法案》（CRMA）規(guī)定，被認(rèn)定為“戰(zhàn)略項(xiàng)目”的可以簡化許可流程，其中開采類項(xiàng)目許可證審批流程最長不超過27個(gè)月，而加工或回收類項(xiàng)目的審批流程最長不超過15個(gè)月；日本宣布為日資企業(yè)的關(guān)鍵礦產(chǎn)礦山和冶煉項(xiàng)目提供50%的成本補(bǔ)貼；沙特阿拉伯則推出1.82億美元的勘探激勵(lì)措施，旨在發(fā)展國內(nèi)采礦業(yè)，開發(fā)豐富的磷酸鹽、金、銅和鋁土礦礦藏。二是同步升級(jí)儲(chǔ)備機(jī)制。根據(jù)偉凱2025年1月發(fā)布的《礦業(yè)與金屬調(diào)查》(Mining & Metals Survey)報(bào)告，韓國政府為保障本土電池供應(yīng)鏈啟動(dòng)了氫氧化鋰和碳酸鋰戰(zhàn)略采購計(jì)劃；美國國會(huì)也對建立國家關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)備表現(xiàn)出極大興趣。如果美國國會(huì)通過相關(guān)法案，并且美國市場相比其他主要經(jīng)濟(jì)體顯示出更強(qiáng)勁的增長趨勢，美國儲(chǔ)備鐵礦石價(jià)格可能成為期貨市場中高流動(dòng)性商品的基準(zhǔn)價(jià)格。其他經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國，尤其是歐洲國家，也可能借鑒美國經(jīng)驗(yàn)形成相關(guān)政策。政策與儲(chǔ)備的協(xié)同效應(yīng)加劇了資源民族主義，印度尼西亞、剛果（金）等資源國正通過出口限制和國有化政策反制，形成“控制權(quán)爭奪-反制措施”博弈閉環(huán)。

2.5 全球能源轉(zhuǎn)型遭遇關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈危機(jī)與綠色規(guī)則博弈下的路徑分化，加劇了政策不確定性

能源轉(zhuǎn)型使得國際社會(huì)對氣候變化與資源高效利用提出迫切需求。如2025年南非國際礦業(yè)大會(huì)將“綠色礦產(chǎn)戰(zhàn)略”與“脫碳減排”列為核心議題。綠色轉(zhuǎn)型已成為各國資源政策的核心導(dǎo)向，但仍面臨分化挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家通過立法構(gòu)建綠色壁壘，如歐盟《關(guān)鍵原材料法案》明確要求供應(yīng)鏈碳足跡透明化，美國《通脹削減法案》將清潔技術(shù)補(bǔ)貼與礦產(chǎn)供應(yīng)鏈脫碳掛鉤，而澳大利亞和加拿大通過稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)企業(yè)利用可再生能源。歐美企業(yè)還通過技術(shù)聯(lián)盟加速布局，如必和必拓加入中國寶武發(fā)起的全球低碳冶金聯(lián)盟，共同研發(fā)氫能煉鋼技術(shù)。新興經(jīng)濟(jì)體則加強(qiáng)海外合作和投資，推動(dòng)可再生資源的使用。例如，剛果(金)卡莫阿銅業(yè)與中企合作建設(shè)全球領(lǐng)先的光儲(chǔ)電站，助力礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展并減少碳排放；秘魯主要通過稅收激勵(lì)、能源結(jié)構(gòu)目標(biāo)調(diào)整和技術(shù)聯(lián)盟促進(jìn)國際合作、推動(dòng)本國可再生能源發(fā)展；沙特主權(quán)財(cái)富基金計(jì)劃到2030年向中國新能源領(lǐng)域投資近500億美元，目標(biāo)是到2030年使用可再生能源滿足本國50%的電力需求。

盡管行業(yè)領(lǐng)軍者在能源轉(zhuǎn)型中取得較大進(jìn)展，但依然任重道遠(yuǎn)。2024年12月，沙特阿拉伯發(fā)布的《塑造礦產(chǎn)的未來》報(bào)告指出，在電池價(jià)值鏈中，到2040年非洲、里海、中東、大洋洲和南美洲的電池產(chǎn)能總和不足全球的1%。畢馬威《全球金屬和礦業(yè)展望2024》報(bào)告指出，近年來，金屬公司開始了一項(xiàng)規(guī)模空前的脫碳投資計(jì)劃。例如，力拓（Rio Tinto）、必和必拓和博思格鋼鐵（BlueScope）正在聯(lián)合開發(fā)澳大利亞首個(gè)煉鐵電熔爐試點(diǎn)工廠；瑞典鋼鐵公司（SSAB）和Electra財(cái)團(tuán)正競相開發(fā)一種無需使用焦煤或化石燃料就能生產(chǎn)鐵板的工藝，若在商業(yè)上取得成功，鋼鐵業(yè)將邁向近零碳排放。不過，目前僅有28%的企業(yè)將脫碳完全融入戰(zhàn)略，34%的企業(yè)仍處于起步階段。

鑒于美西方對電池金屬的支持政策具有不確定性，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。2025年1月，美國特朗普政府暫停《通脹削減法案》（IRA）并削減對電動(dòng)汽車和充電站的支持、放寬對化石燃料汽車的監(jiān)管和環(huán)保審查等改革舉措，給瞄準(zhǔn)美國市場的電池金屬生產(chǎn)商帶來風(fēng)險(xiǎn)（圖2）。歐洲電動(dòng)汽車需求放緩，并且轉(zhuǎn)向與中國電池制造商合作，也反映出電池金屬初級(jí)制造商對政府支持政策不確定性的擔(dān)憂。

2.6 “消耗在西、污染在南、短缺在東”的三角困局，使現(xiàn)有治理體系無法調(diào)和增長與公平的根本矛盾

全球資源分配失衡正將可持續(xù)轉(zhuǎn)型推向系統(tǒng)性危機(jī)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布的《2024年全球資源展望》報(bào)告揭示了這一數(shù)據(jù)鴻溝：高收入國家以占全球16%的人口消耗53%的工業(yè)金屬，其人均材料使用量是低收入國家的6倍，人均氣候影響達(dá)10倍；過去50年，中高收入國家的資源使用量增加了1倍多，而低收入國家的人均資源使用量和相關(guān)環(huán)境影響自1995年以來幾乎沒有變化。通過全球貿(mào)易體系，高收入國家將大部分環(huán)境負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁至中低收入國家，形成“高消耗-低代價(jià)”的轉(zhuǎn)嫁機(jī)制。例如，國際貨幣基金組織的報(bào)告指出，剛果（金）鈷礦開采貢獻(xiàn)了全球70%的產(chǎn)量，但本國僅獲得5%的產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值，卻承擔(dān)64%的礦區(qū)生態(tài)退化影響。礦產(chǎn)資源逐漸呈現(xiàn)“消耗集中于西方發(fā)達(dá)國家、污染主要發(fā)生在南半球發(fā)展中國家、短缺問題凸顯于東亞地區(qū)”的全球分布與利用失衡格局。

資源使用模式的不公平與低效已嚴(yán)重阻礙可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。UNEP強(qiáng)調(diào)，必須將這種不平等作為全球可持續(xù)發(fā)展努力的核心議題，推動(dòng)在地球資源限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)全民體面生活的公正轉(zhuǎn)型。盡管在聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)（UNEA-5.2）上，成員國通過了關(guān)于金屬和礦產(chǎn)可持續(xù)管理的決議，但要實(shí)現(xiàn)消費(fèi)和生產(chǎn)系統(tǒng)更快速、更全面的轉(zhuǎn)型，仍面臨諸多障礙，現(xiàn)有變化的速度和規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到要求。另外，據(jù)偉凱律師事務(wù)所調(diào)查，地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益成為影響采礦和金屬行業(yè)的壓倒性因素（圖3），該行業(yè)有演變?yōu)闊o序分裂市場的趨勢。這與UNEP揭示的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)形成呼應(yīng)，凸顯實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)管理的復(fù)雜性。

3.1 全球礦產(chǎn)資源治理“碎片化”與中國面臨的復(fù)合型困局

一是美西方國家規(guī)則霸權(quán)下的治理范式壓制。美西方以“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”構(gòu)筑排他性體系，企圖推動(dòng)礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈“去中國化”。近些年，美國頻繁調(diào)整關(guān)稅政策，對我國戰(zhàn)略資源進(jìn)口成本、交易成本及礦產(chǎn)運(yùn)輸、供應(yīng)節(jié)點(diǎn)等產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。2025年3月，美國總統(tǒng)特朗普簽署《立即采取措施提升美國礦產(chǎn)產(chǎn)能》行政令，試圖通過“戰(zhàn)時(shí)法律工具+市場干預(yù)機(jī)制”組合拳改變?nèi)�球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)格局。西方國家主導(dǎo)的ESG評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在評(píng)估企業(yè)海外礦業(yè)投資時(shí)，將“人權(quán)”議題與勞工、社區(qū)權(quán)益等深度綁定，并對不同國家企業(yè)采用差異化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致中國企業(yè)在國際融資和市場準(zhǔn)入中面臨歧視或不公平待遇。

二是資源國政策搖擺加劇供應(yīng)鏈動(dòng)蕩。主要資源豐富國家通過國有化政策、限制原礦出口、提高本土化加工比例等手段強(qiáng)化資源主權(quán)，導(dǎo)致全球供應(yīng)鏈波動(dòng)。例如，拉美“鋰三角”國家推動(dòng)鋰礦國有化；非洲國家要求在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)冶煉廠以獲取產(chǎn)業(yè)附加值，剛果（金）與贊比亞聯(lián)合推進(jìn)“銅礦經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，并通過立法要求國際投資者將30%的利潤用于本地基建和技術(shù)培訓(xùn)。這些變化反映了全球資源治理格局中新興經(jīng)濟(jì)體話語權(quán)的增強(qiáng)，使得中國企業(yè)在海外獲取權(quán)益礦時(shí)面臨更高的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)，并加劇了資源進(jìn)口的不可控性。

三是國際組織治理乏力加劇地緣政治博弈。多邊機(jī)制在權(quán)力博弈中面臨中立性挑戰(zhàn)，有時(shí)成為大國協(xié)調(diào)利益的平臺(tái)。以世貿(mào)組織（WTO）為核心的多邊貿(mào)易體系在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域已難以調(diào)和矛盾。2023年10月—2024年10月，全球新增貿(mào)易限制措施覆蓋貿(mào)易額達(dá)8877億美元，其中大量涉及礦產(chǎn)出口管制和技術(shù)壁壘。國際海底管理局（ISA）不具備較強(qiáng)約束力，美國則制定平行法規(guī)（《深海海底硬礦物資源法》），引發(fā)深海采礦地緣政治競爭。同時(shí)，世界銀行暫停津巴布韋鋰礦貸款迫使中資企業(yè)承擔(dān)“替代融資”風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別國家將國際組織工具化的行為加劇了全球礦產(chǎn)治理的復(fù)雜性，中國在現(xiàn)有多邊貿(mào)易框架（如WTO）下面臨諸多挑戰(zhàn)：需應(yīng)對因部分資源國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)差異引發(fā)的供應(yīng)鏈環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)需抵制單邊關(guān)稅對規(guī)則的破壞；而在自主推進(jìn)的合作倡議（如“一帶一路”）中，則需克服資源民族主義、政策變動(dòng)及環(huán)境合規(guī)壓力，以及由美西方主導(dǎo)的ESG標(biāo)準(zhǔn)差異化對待引發(fā)的融資障礙。

四是國際金融資本與跨國巨頭主導(dǎo)礦產(chǎn)資源定價(jià)權(quán)�？鐕�礦業(yè)巨頭通過資本和技術(shù)優(yōu)勢壟斷資源定價(jià)權(quán)，例如全球鐵礦石市場被四大巨頭（力拓、必和必拓、福蒂斯丘金屬集團(tuán)和淡水河谷）控制70%以上的份額。此外，西方企業(yè)通過全產(chǎn)業(yè)鏈布局（從勘探到深加工）擠壓中國企業(yè)的利潤空間，而中國在海外權(quán)益礦開發(fā)中常面臨技術(shù)壁壘，以及日益趨嚴(yán)的環(huán)保壓力，在全球礦產(chǎn)定價(jià)權(quán)爭奪中面臨結(jié)構(gòu)性弱勢。

3.2 中國參與全球礦產(chǎn)資源治理的戰(zhàn)略突圍路徑

針對個(gè)別大國主導(dǎo)規(guī)則體系的壓力、資源國政策搖擺、國際組織治理乏力、跨國資本壟斷定價(jià)權(quán)、技術(shù)壁壘深化等多維困局，中國需以“主動(dòng)治理”替代“被動(dòng)應(yīng)對”，確立“塑造規(guī)則、突破壁壘、保障權(quán)益、強(qiáng)基固本”的戰(zhàn)略思想。該思想以“國內(nèi)能力提升為根基、國際規(guī)則塑造為引領(lǐng)、全球網(wǎng)絡(luò)協(xié)同為支撐”，旨在破解外部圍堵的同時(shí)，推動(dòng)全球礦產(chǎn)資源治理向公平、可持續(xù)轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)適應(yīng)規(guī)則”向“主動(dòng)塑造規(guī)則”、從“保障自身安全”到“貢獻(xiàn)全球公共產(chǎn)品”的躍升。具體突圍舉措如下：

一是制度創(chuàng)新破解美西方規(guī)則壓制與國際組織治理乏力困局。針對美西方通過“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”構(gòu)筑排他性體系、國際組織工具化等問題，首先，聯(lián)合發(fā)展中國家共建包容性規(guī)則體系。依托“一帶一路”倡議、金磚合作機(jī)制，與非洲、拉丁美洲等地區(qū)的資源國共同制定“綠色礦業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)”，將資源國發(fā)展權(quán)（如本土加工比例、收益再投資）與環(huán)保訴求（如碳足跡核算、生態(tài)修復(fù)責(zé)任）納入統(tǒng)一框架，對沖ESG標(biāo)準(zhǔn)的西方中心性傾向。例如，與剛果（金）、印度尼西亞等國共建“關(guān)鍵礦產(chǎn)治理伙伴關(guān)系”，在勘探許可、出口管制等領(lǐng)域形成協(xié)同政策，降低中國企業(yè)海外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)。其次，強(qiáng)化多邊機(jī)制中的制度性話語權(quán)。以國際海底管理局（ISA）改革為突破口，聯(lián)合新興經(jīng)濟(jì)體提出“深海資源開發(fā)利益共享”方案，打破發(fā)達(dá)國家對深海采礦技術(shù)專利的壟斷；在世貿(mào)組織（WTO）框架下發(fā)起“礦產(chǎn)貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展”專項(xiàng)談判，推動(dòng)將資源國環(huán)境治理成本納入貿(mào)易規(guī)則，改變“消耗在西、污染在南”的不公平轉(zhuǎn)嫁機(jī)制。再次，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)型投資機(jī)制。通過亞投行、絲路基金等平臺(tái)，將礦業(yè)投資與東道國基建（礦區(qū)鐵路、電網(wǎng)）、民生（職業(yè)教育、社區(qū)醫(yī)療）項(xiàng)目捆綁，建立“投資-就業(yè)-稅收”聯(lián)動(dòng)模式，降低資源國政策搖擺風(fēng)險(xiǎn)。

二是技術(shù)革新應(yīng)對技術(shù)壁壘與產(chǎn)業(yè)鏈擠壓困局。針對美西方技術(shù)封鎖與礦業(yè)智能化轉(zhuǎn)型需求，需重點(diǎn)突破三大技術(shù)方向。首先，推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)利用技術(shù)突破。設(shè)立國家“卡脖子”技術(shù)專項(xiàng)，重點(diǎn)攻關(guān)鋰云母提純、稀土永磁材料回收、適應(yīng)復(fù)雜海況作業(yè)的深海采礦機(jī)器人等技術(shù)，形成自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系，并立法保護(hù)我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源關(guān)鍵核心技術(shù)。其次，構(gòu)建綠色技術(shù)國際化合作網(wǎng)絡(luò)。在非洲（如南非）、拉丁美洲（如智利）、東南亞（如印度尼西亞）布局“風(fēng)光儲(chǔ)一體化礦山”示范項(xiàng)目，輸出光伏+氫能冶煉技術(shù)，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐V山脫碳。再次，加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在國內(nèi)推廣“智能礦山”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)大型礦山100%數(shù)字化覆蓋（如實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)采集、AI選礦優(yōu)化）；向“一帶一路”沿線國家輸出數(shù)字化解決方案，構(gòu)建“中國標(biāo)準(zhǔn)+本地適配”的全球礦業(yè)數(shù)字化生態(tài)。

三是權(quán)益保障應(yīng)對定價(jià)弱勢與政策波動(dòng)困局。針對跨國資本壟斷定價(jià)權(quán)、資源國政策波動(dòng)等困局，需重點(diǎn)提升三方面能力。首先，構(gòu)建全球礦業(yè)大數(shù)據(jù)中心。整合資源儲(chǔ)量、價(jià)格波動(dòng)、技術(shù)專利等數(shù)據(jù)，開發(fā)“礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)”，實(shí)時(shí)監(jiān)測出口管制、地緣沖突對中國進(jìn)口的影響，為企業(yè)決策提供精準(zhǔn)支持。其次，推進(jìn)人民幣國際化結(jié)算試點(diǎn)。依托上海期貨交易所，擴(kuò)大鋰、鈷等關(guān)鍵礦產(chǎn)期貨交易規(guī)模，推動(dòng)“中國價(jià)格”成為亞太區(qū)域基準(zhǔn)；在剛果（金）銅鈷加工基地、印尼鎳礦貿(mào)易中試點(diǎn)人民幣結(jié)算，逐步擴(kuò)大至“一帶一路”資源國，對沖美元匯率風(fēng)險(xiǎn)；聯(lián)合資源國設(shè)立“礦產(chǎn)資源開發(fā)基金”（如中-非礦業(yè)基金），以股權(quán)合作形式參與當(dāng)?shù)氐V山開發(fā)，綁定長期利益。再次，深化本土化合作，增強(qiáng)與資源國的合作黏性。在非洲（如剛果（金）鈷礦）、拉丁美洲（如智利鋰礦）建設(shè)“資源開發(fā)+精煉+就業(yè)”綜合基地，要求投資項(xiàng)目的部分利潤用于本地基建和技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)資源國對中國合作模式的認(rèn)同，降低資源國國有化政策沖擊風(fēng)險(xiǎn)。

四是強(qiáng)基固本提升國內(nèi)資源保障能力。戰(zhàn)略突圍需以國內(nèi)資源保障能力為基礎(chǔ)，重點(diǎn)推進(jìn)兩方面工作。首先，強(qiáng)化國內(nèi)增儲(chǔ)上產(chǎn)。加快推進(jìn)新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，科學(xué)編制全國礦產(chǎn)資源“十五五”規(guī)劃，在重要成礦帶和重點(diǎn)礦區(qū)開展深部找礦；推廣“探采一體化”模式，縮短礦山開發(fā)周期，提升本土供應(yīng)能力。其次，完善“探產(chǎn)供儲(chǔ)銷”全鏈條體系。推廣綠色開采技術(shù)（如無廢礦山），提升資源回采率；完善儲(chǔ)備體系，擴(kuò)容鎢、銻等“小金屬”國家儲(chǔ)備庫，建立鋰、鈷等新能源礦產(chǎn)“政府儲(chǔ)備+企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備”雙軌制，確保應(yīng)急供應(yīng)能力；優(yōu)化供應(yīng)鏈布局，在云南、廣西等邊境地區(qū)建設(shè)“礦產(chǎn)資源樞紐園區(qū)”，整合東南亞、南亞進(jìn)口資源，形成“進(jìn)口-加工-分撥”一體化樞紐，降低國際運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)；培育具有全球競爭力的礦業(yè)跨國公司（如中國五礦、紫金礦業(yè)），形成“勘探-開采-加工-貿(mào)易”全鏈條控制能力；建立“礦產(chǎn)安全應(yīng)急平臺(tái)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)儲(chǔ)備投放、進(jìn)口調(diào)節(jié)、替代技術(shù)應(yīng)用，確保極端情況下關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)不斷鏈。

作者信息

作者簡介：汪恩滿（1986—），男，安徽省樅陽縣人，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)碩士，主要從事礦產(chǎn)資源管理、經(jīng)濟(jì)、政策研究。

通訊作者：董馨陽（1999—），女，河北省廊坊市人，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，國際商務(wù)碩士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)政策研究。

設(shè)計(jì)、一審 | 呂睿     二審 | 張超宇

三審 | 孫君