礦山超能力生產的法律風險及應對措施
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| 日期：2019.04.23 資訊來源：中國有色金屬報 瀏覽人次：37183 |
礦山超能力生產是指超出采礦證載明的生產規(guī)模進行礦產資源的開發(fā)利用的行為。
按照《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2011〕14號）第25條的規(guī)定：變更生產規(guī)模的采礦權人應當在采礦許可證有效期內，向登記管理機關申請變更登記。
2017年7月29日，原國土資源部發(fā)布《關于修改<國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知>第25條規(guī)定的通知》（國土資發(fā)﹝2017﹞29號）取消了“變更生產規(guī)模”的情形下，采礦權人應當向登記管理機關申請變更登記的規(guī)定。
2017年12月29日，原國土資源部發(fā)布了《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號，以下簡稱“16號文”）。16號文第30條正式廢止了國土資發(fā)〔2011〕14號文。至此，變更生產規(guī)模不再屬于礦政管理范圍之內的行政許可事項。
既然礦山的生產規(guī)模變更不需要去采礦權登記管理機關申請變更登記，是否就意味著采礦權人就可以任性為之，想生產多少就生產多少而不受任何約束？這樣的認識和做法是完全錯誤和非常危險的，具體原因分析如下。
超能力生產可能侵犯到國家對礦產資源的所有權而承擔相應的法律責任
《中國人民共和國憲法》第九條的規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。《中華人民共和國礦產資源法》第三條明確規(guī)定：礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。國家保障礦產資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源?！吨腥A人民共和國物權法》第46條規(guī)定：礦藏、水流、海域屬于國家所有。
根據(jù)上述法律規(guī)定，在我國，礦產資源的所有權歸國家（全民）所有，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源。
同時《中華人民共和國礦產資源法》第三條規(guī)定：勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。
《中華人民共和國物權法》明確將探礦權、采礦權納入用益物權的范疇，依法取得的探礦權、采礦權受法律保護，并明確規(guī)定：國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。
根據(jù)上述法律規(guī)定，采礦權的本質是從國家對礦產資源所有權的基礎上派生出來的一種用益物權，即采礦權人在依法向國家繳納一定的費用后（價款/權益金）在一定的礦區(qū)范圍和時間期限內，開采一定數(shù)量的礦產資源的權利。
我們以采礦許可證為例，證載的采礦權證有效期為10年，生產規(guī)模為2.67萬立方米/年。據(jù)此，我們可以測算出，國家讓渡給采礦權人的大理巖開采總量為26.7萬立方米，時間為10年。如果認為變更生產規(guī)模不需要去發(fā)證登記機關變更登記就可以隨意擴大生產量，在10年的有效期內總計開采的大理巖量會遠遠超出采礦權許可的數(shù)量。如果采礦權人不對超采的大理巖進行如實申報并向國家補繳相應的權益金，則會構成對國家所有的礦產資源的非法侵占和非法處置。國家可以根據(jù)《中華人民共和國物權法》第106條的規(guī)定，向采礦權人追回其超量開采的礦產資源，如果礦產資源已經(jīng)被出售無法追回的，國家有權向采礦權人請求賠償損失。如果采礦權人為國有公司或企業(yè)，則企業(yè)主要負責人還有可能根據(jù)《中華人民共和國刑法》第168條被認定為國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪或濫用職權罪，承擔相應的刑事責任。
因此，在采礦許可證許可的范圍內超量開采（擴大生產規(guī)模）雖然不需要依法進行采礦許可證變更登記，但是采礦權人應當重新編制開發(fā)利用方案，并且使變更后的開發(fā)利用方案獲得礦政管理部門的批準。每年如實向礦政管理部門申報實際開采數(shù)量，并對超量開采部分補交相應的權益金。
超能力生產可能違反國家有關安全監(jiān)督管理的規(guī)定
2016年02月17日，國家安全生產監(jiān)督管理總局發(fā)布《國家安全監(jiān)管總局關于印發(fā)金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計重大變更范圍的通知》（安監(jiān)總管一〔2016〕18號，簡稱18號文）。18號文規(guī)定：建設單位在建設期間對已經(jīng)批準的金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計做出變更，且列入《金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計重大變更范圍》的，應當編寫金屬非金屬礦山建設項目安全設施重大變更設計，并報原批準部門審查同意。未經(jīng)審查同意的，不得開工建設。
據(jù)此，在作出擴大生產規(guī)模決定之前，要評估擴大生產是否引發(fā)安全設施設計重大變更，如果構成安全設施設計重大變更，則應當編寫金屬非金屬礦山建設項目安全設施重大變更設計，并報原批準部門審查同意。未經(jīng)審查同意的，不得開工建設。如果違反上述規(guī)定，則根據(jù)《建設項目安全設施“三同時”監(jiān)督管理辦法》第29條的規(guī)定：已經(jīng)批準的建設項目安全設施設計發(fā)生重大變更，生產經(jīng)營單位未報原批準部門審查同意擅自開工建設的，責令限期改正，可以并處1萬元以上3萬元以下的罰款。
此外，針對煤礦超能力生產的問題，國家能源局、國家審計署等監(jiān)管機構的態(tài)度也非常鮮明?！秶鴦赵宏P于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》（國務院令第446號，自2005年9月3日起施行，根據(jù)國務院令第638號修正，自2013年7月18日起施行）第八條規(guī)定：煤礦有超能力、超強度或者超定員組織生產的重大安全生產隱患和行為的，應當立即停止生產，排除隱患；第11條規(guī)定：對被責令停產整頓的煤礦，頒發(fā)證照的部門應當暫扣采礦許可證、安全生產許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證、礦長安全資格證。關于煤礦超能力生產的危害，國家能源局和原國家煤監(jiān)局于2015年發(fā)布的《關于嚴格治理煤礦超能力生產的通知》明確指出，“超能力生產違背煤礦生產規(guī)律，是煤礦安全重大隱患，同時嚴重擾亂市場公平競爭秩序，加劇煤炭供需失衡矛盾。”國家審計署官網(wǎng)公布的對某煤炭集團的審計結果顯示，2014年至2016年，在相關部門要求“保供”的情況下該集團所屬幾十個煤礦超核定生產能力開采原煤過億噸，但是審計署并不認可該行為是合法合規(guī)的。
超能力生產可能違反
國家有關環(huán)境影響評價法規(guī)
《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第24條規(guī)定：建設項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設項目的性質、規(guī)模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環(huán)境影響評價文件。
擴大生產規(guī)模必然引起建設項目規(guī)模的變化，可能引起生產工藝或者防止污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動。因此，采礦權人應當按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第24條的規(guī)定，重新報批建設項目的環(huán)境影響評價文件。如果違反此條規(guī)定，則有可能依據(jù)此法第31條規(guī)定，建設單位未依法重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額1%以上5%以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
超能力生產可能違反
有關資本市場和評估準則的規(guī)定
證監(jiān)會2010年公布的《并購重組共性問題審核意見關注要點》中，礦業(yè)權的信息披露與評估明確指出：并購重組標的資產涉及礦業(yè)權的，應關注充分披露：礦業(yè)權最近3年是否存在超能力生產和重大安全事故，如果實際生產能力與礦業(yè)權證書登記的生產能力有差異，提供證明實際生產能力經(jīng)過合法審批的文件。
中國礦業(yè)權評估協(xié)會發(fā)布的《礦業(yè)權評估參數(shù)確定指導意見》（CMVS 30800-2008）中是允許根據(jù)礦山實際生產能力；但該方法只適用于不涉及有償處置或采礦權價款已全部繳納，且礦山生產規(guī)模不受國家有關安全生產和宏觀調控等政策限制的非采礦權價款評估、采礦權價值咨詢。
《中國礦業(yè)權評估準則（2016年修訂）》（征求意見稿）針對采礦權生產能力的確定則修改為：生產礦山采礦權評估按采礦許可證載明生產規(guī)模確定生產能力。采礦許可證證載生產規(guī)模與礦山實際生產能力差異較大時，按生產規(guī)模核定文件或類似文件確定生產能力；無生產規(guī)模核定文件或類似文件，按采礦許可證證載生產規(guī)模確定生產能力。
無論中國證監(jiān)會還是中國礦業(yè)權評估準則針對涉及生產礦山采礦權生產能力確定都明確的指出：如果采礦許可證證載生產規(guī)模與礦山實際生產能力差異較大時，需提供證明實際生產能力經(jīng)過合法審批的文件或有主管部門的生產規(guī)模核定文件或類似文件確定生產能力。
超能力生產可能違反
國家有關勞動保護法律規(guī)定
《中華人民共和國勞動法》第四章規(guī)定：國家實行勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時的工時制度；用人單位應當保證勞動者每周至少休息一日；用人單位由于生產經(jīng)營需要，經(jīng)與工會和勞動者協(xié)商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時；因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過3小時，但是每月不得超過36小時。
實踐當中，在礦產品價格高漲且產品供不應求的時候，礦山企業(yè)往往會基于利益驅動，開足馬力24小時不停地生產作業(yè)，可能不經(jīng)意就違反《勞動法》關于勞動者工作時間和休息休假的強制性規(guī)定。根據(jù)《勞動法》第90條規(guī)定：用人單位違反本法規(guī)定，延長勞動者工作時間的，由勞動行政部門給予警告，責令改正，并可以處以罰款。
●結束語
采礦活動是一項技術性強、生態(tài)環(huán)境擾動大、作業(yè)危險性大，且涉及利益主體較多的生產活動。因此，國家不僅僅要從自然資源管理的角度出發(fā)對采礦活動進行規(guī)制，還會從安全生產、環(huán)境保護、勞動保護等多方面對采礦活動進行制約。
采礦權是一項受法律保護的用益物權。采礦權人在獲得依法采礦權利的同時，也肩負著這項權利所隨附的義務。這些義務包括：合理開發(fā)礦產資源，不造成資源浪費和破壞性開采的義務；保護國家對礦產資源所有權不受侵犯的義務；確保安全生產不造成安全生產事故的義務；生態(tài)環(huán)境保護和修復的義務；保護勞動者合法權益的義務；依法合規(guī)經(jīng)營的義務；其他法律法規(guī)規(guī)定必須遵守的義務。此外，作為一個合法經(jīng)營的企業(yè)，還應當擔當部分社會責任，幫助改善居民生活，提高本地就業(yè)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。
礦山企業(yè)，無論是在利益驅動，還是監(jiān)管缺位，或遭受任何外部壓力的情況下，均需要保持清醒的頭腦，自覺遵守有關法律法規(guī)的規(guī)定，以獲得企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
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