六 瞭望周刊：建議遷建國家行政中心
目前北京的城市發(fā)展正面臨舉辦２００８年奧運(yùn)會和率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化兩個重要的發(fā)展機(jī)遇，迫切需要為城市未來的長遠(yuǎn)發(fā)展謀求新空間。由于歷史原因，北京市中心區(qū)功能過度集聚，大城市問題日益顯現(xiàn)，原有規(guī)劃思路面對發(fā)展中的新問題，需要及時(shí)調(diào)整。有關(guān)專家提出，北京要利用當(dāng)前城市高速發(fā)展的歷史機(jī)遇，及時(shí)拿出具體策略調(diào)整城市空間布局。
１０月２２日，北京市規(guī)劃委員會主任陳剛向市人大作述職報(bào)告，提及《北京城市總體規(guī)劃（２００４年～２０２０年）》的修編工作，表示將建立舊城與新城的聯(lián)動機(jī)制，有效疏解舊城的人口與功能，讓保護(hù)和發(fā)展在空間上分離。他的發(fā)言得到了與會者的贊賞。“新城要跟舊城聯(lián)動，全市要統(tǒng)籌考慮。”述職完畢后，陳剛向媒體再一次強(qiáng)調(diào)了總體規(guī)劃的這一思路，“這次總規(guī)修編的重點(diǎn)放在新城，實(shí)際上就是疏解舊城。如果功能和人口出不去，舊城保護(hù)也無從談起。各個政府部門也需要聯(lián)動，這是個系統(tǒng)工程。”
此時(shí)，他正面對這樣一個現(xiàn)實(shí)。北京工業(yè)大學(xué)的調(diào)查顯示，目前在北京，僅中央機(jī)關(guān)馬上需要的用地，加起來就有近４平方公里之多。
４平方公里，相當(dāng)于５個半故宮的占地面積，何去何從，正是檢驗(yàn)“舊城與新城聯(lián)動”這一“系統(tǒng)工程”的試金石。
支撐這一判斷的事實(shí)還包括，北京中心城區(qū)的規(guī)劃空間容量已趨于飽和，中央企事業(yè)單位及其附屬功能的占地高達(dá)１７０多平方公里，多集中在四環(huán)以內(nèi)。在這一范圍，減去道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公園、學(xué)校等用地后，其余用地一半以上都和中央職能有關(guān)，而北京市政府相關(guān)的占地只有中央的１／１０左右。
這意味著，占城市空間重中之重的中央行政及相關(guān)職能，在多大程度上實(shí)現(xiàn)與新城的“聯(lián)動”，已是決定北京城市走向的關(guān)鍵。
“新行政區(qū)”暢想
在陳剛述職后的第二天，８２歲的兩院院士吳良鏞，走上國家圖書館“部級領(lǐng)導(dǎo)干部歷史文化講座”的講臺。他把座椅挪開，站著講了兩個多小時(shí)，主題是《總結(jié)歷史、力解困境、再造輝煌——縱論北京歷史名城保護(hù)與發(fā)展》。吳良鏞向與會者表示：“為了提高首都政治中心建筑環(huán)境的改善，應(yīng)在一定時(shí)期、條件允許時(shí)，考慮新行政區(qū)的可能。”
他是在介紹美國首都華盛頓特區(qū)２０５０年的規(guī)劃時(shí)，作這番暢想的。
華盛頓規(guī)劃提出：“將特區(qū)建設(shè)成以國會山為中心，一個使人振奮的世界之都，滿足國家政府的需要，極大地豐富區(qū)域內(nèi)的居民、職工和游客的精神與物質(zhì)生活，展現(xiàn)反映美國人民持久價(jià)值觀念的城市形態(tài)和特征。”
同樣作為首都城市，北京近年來也展開了一項(xiàng)工程浩大的總體規(guī)劃修編工作。
２００１年底，北京市第九次黨代會提出了修編《北京城市總體規(guī)劃》的工作任務(wù)。２００２年底，北京市委、市政府著手組織開展《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，同年底國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示據(jù)此編制總體規(guī)劃。今年１月，建設(shè)部致函北京市人民政府，要求盡快開展《北京城市總體規(guī)劃》修編工作。３月，首都規(guī)劃建設(shè)委員會召開動員大會，修編工作全面正式啟動。作為總體規(guī)劃修編的框架性文件，《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出，目前北京的城市發(fā)展正面臨舉辦２００８年奧運(yùn)會和率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化兩個重要的發(fā)展機(jī)遇，迫切需要為城市未來的長遠(yuǎn)發(fā)展謀求新空間，實(shí)現(xiàn)“新北京、新奧運(yùn)”的戰(zhàn)略構(gòu)想。原有的總體規(guī)劃所確定的部分目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃空間容量趨于飽和，難以容納新的城市功能。北京大城市問題日益顯現(xiàn)，原有規(guī)劃思想面對發(fā)展中的新問題，需要及時(shí)調(diào)整。這項(xiàng)研究在回顧歷史時(shí)稱，新中國成立初期，中外專家提出了不少規(guī)劃方案，最終確定了把行政中心放在舊城區(qū)的方案。目前，北京市中心區(qū)功能過度集聚，舊城保護(hù)受到極大的沖擊，綠地不斷減少，熱島效應(yīng)加劇。對此，應(yīng)疏解中心大團(tuán)，重構(gòu)城市空間新格局，形成“兩軸、兩帶、多中心”的市域空間發(fā)展戰(zhàn)略。
所謂“兩軸”，即完善傳統(tǒng)城市中軸線與長安街及其延長線，保障首都職能和文化職能的發(fā)揮；所謂“兩帶”，即強(qiáng)化由懷柔、密云、順義、通州、亦莊組成的“東部發(fā)展帶”，疏導(dǎo)新北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，整合由延慶、昌平、沙河、門頭溝、良鄉(xiāng)、黃村組成的“西部生態(tài)帶”，創(chuàng)建宜居城市的生態(tài)屏障；所謂“多中心”，即構(gòu)筑以城市中心與副中心相結(jié)合、市區(qū)與多個新城相聯(lián)系的新的城市形態(tài)。根據(jù)這樣的城市布局，《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出策略：“鼓勵和引導(dǎo)中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口和其他城市職能向新城、新的產(chǎn)業(yè)帶轉(zhuǎn)移。今后新的重大項(xiàng)目選址應(yīng)按照城市建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展方向優(yōu)先考慮布置在新城的產(chǎn)業(yè)帶上。”其中，順義、通州、亦莊是新城建設(shè)的重點(diǎn)，順義的功能包括空港物流、現(xiàn)代制造業(yè)等，通州的功能包括行政職能、國際商務(wù)、文化傳媒等，亦莊的功能包括區(qū)域物流、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。向外轉(zhuǎn)移中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)與人口，在１９９３年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃》中已經(jīng)明確，但實(shí)施的效果并不理想。這一版的總體規(guī)劃雖將亦莊、黃村、通州列為近期衛(wèi)星城建設(shè)的重點(diǎn)，但只有亦莊因有明確的產(chǎn)業(yè)定位而得以發(fā)展成型。大規(guī)模的城市建設(shè)仍在中心城區(qū)發(fā)生，元明清古城被成片拆除，中心區(qū)的城市功能與人口密度越來越高，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，人口迅速向望京、亞北、回龍觀等地區(qū)外溢，在郊區(qū)形成一個個超大規(guī)模的“睡覺城”，巨量就業(yè)人口每日往返于城郊之間，城市的交通與環(huán)境狀況急劇惡化。疏解中心大團(tuán)的旗幟在今年啟動的總體規(guī)劃修編工作中再次亮出，而它又將在多大程度上不再蹈前轍呢？與上一版總體規(guī)劃相似的是，此次修編工作也提出在郊區(qū)發(fā)展一系列新城，也將其中的３個作為近期建設(shè)的重點(diǎn)，但這一想法會不會再度落空？
吳良鏞把目光投向了城市的核心功能——行政辦公職能的空間轉(zhuǎn)移。
“２００８年以前，應(yīng)集中力量建設(shè)‘東部發(fā)展帶’，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)重點(diǎn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。”吳良鏞在“部級領(lǐng)導(dǎo)干部歷史文化講座”上表示，“舊城行政辦公應(yīng)適當(dāng)遷出，集中建設(shè)，并為舊城‘減負(fù)’。中央國家機(jī)關(guān)及北京市機(jī)關(guān)可起帶頭作用。”
他同時(shí)提出了一個跟進(jìn)的策略：“舊城功能調(diào)整與新城建設(shè)規(guī)劃應(yīng)配套進(jìn)行，舊城服務(wù)設(shè)施應(yīng)疏解到新城的中心，推動新城的發(fā)展。北京市政府機(jī)關(guān)作為表率可率先遷出舊城，避免舊城內(nèi)單位的‘觀望’現(xiàn)象，帶動修編后的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。”
吳良鏞沒有明說要遷到哪個新城，但在《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》所設(shè)計(jì)的“東部發(fā)展帶”中，只有通州被明確安排了行政職能。
同期雜志還刊出了留美博士、北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級工程師高毅存的一篇論文，提出了一個建設(shè)北京“雙都心”的設(shè)想，其中也有行政中心遷移的表示：“保護(hù)北京舊城平緩棋盤式格局，將產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步向東南挪動，在通州甚至更遠(yuǎn)的廊坊一帶形成新的都心，逐漸把老北京的行政中心、商業(yè)中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成雙都心的模式。”高毅存有針對性地指出：“北京不宜搞多中心，多中心等于沒中心，或者就是到處攤大餅。北京舊城將主要剩下文化中心與旅游中心的功能，成為名副其實(shí)的古城博物館。為時(shí)不晚地為子孫后代留下一份古代文化遺產(chǎn)。”
將古城作為一個完整的遺產(chǎn)加以保留，在１９５０年梁思成、陳占祥提出的“梁陳方案”，即《關(guān)于中央人民政府行政中心區(qū)位置的建議》中已有表述，梁、陳建議在古城以西的公主墳至月壇之間集中建設(shè)中央行政區(qū)，避免城市功能過度集中于古城，并實(shí)現(xiàn)新舊兩利。這個方案未得到采納。此后，在老城上面蓋新城，并向四周擴(kuò)張，成為５０多年來北京城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，隨之而來的中心區(qū)膨脹及日益激烈的保護(hù)與發(fā)展的矛盾，成為本次總體規(guī)劃修編亟待破解的難題。清華大學(xué)的研究表明，僅占北京規(guī)劃市區(qū)面積６％的古城區(qū)，房屋面積已由上世紀(jì)５０年代初的２０００萬平方米上升至目前的５０００萬至６０００萬平方米，城市主要功能的３０％至５０％被塞入其中，使之擔(dān)負(fù)著全市１／３的交通流量。北京與１２個國家同等規(guī)模的城市比較，用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地區(qū)人口密度高達(dá)每平方公里１４６９４人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于紐約的８８１１人，倫敦的４５５４人，巴黎的８０７１人，由此衍生出一系列大城市問題。面對城市發(fā)展的困局，時(shí)隔半個多世紀(jì)后，中央行政區(qū)位置的調(diào)整再度以學(xué)術(shù)討論的方式出現(xiàn)。
“從建國開始，是采納‘梁陳方案’另建新區(qū)還是‘以舊城為中心發(fā)展’，是北京城市建設(shè)的兩種途徑。在并沒有太多討論的情況下，就匆匆采納了后者。”吳良鏞在９月１６日召開的“２００４城市規(guī)劃年會”上作大會發(fā)言，“５０年來一個基本的矛盾就是在同一空間地域上既要保護(hù)舊城，又要建設(shè)現(xiàn)代化的城市；對舊城來說，既承認(rèn)它是偉大的遺產(chǎn)需要保護(hù)，又強(qiáng)調(diào)改造；既要保護(hù)又要發(fā)展。理論上看似很辯證，但為此付出的代價(jià)卻太大了。”吳良鏞說，“６２．５平方公里的北京舊城已有一半以上的建筑空間被完全重建。剩余的部分也正不斷受到建設(shè)性破壞的威脅。其中，連同公園和水面在內(nèi)，保留較完整的歷史風(fēng)貌空間已不足１５平方公里。如果這一次總體規(guī)劃修編再不能科學(xué)地對待舊城的問題，就將導(dǎo)致北京古都保護(hù)工作的全軍覆沒。且由于我們工作失誤，環(huán)境惡化，前國家領(lǐng)導(dǎo)人曾提到的北京‘遷都’之虞不能說不存在，這決不是危言聳聽。”
各執(zhí)兩端的設(shè)想
從目前的情況來看，中央行政區(qū)的空間調(diào)整能在多大程度上得到認(rèn)可，仍是一個懸念。在吳良鏞完成“部級領(lǐng)導(dǎo)干部歷史文化講座”后的第二天，１０月２４日，北京城市規(guī)劃學(xué)會第三屆年會召開。學(xué)會的總結(jié)報(bào)告稱，長安街未來建設(shè)的初步規(guī)劃方案已經(jīng)完成，其重點(diǎn)是如何到２００９年前基本建成長安街兩側(cè)的建筑。
學(xué)會為此組織了一項(xiàng)研究，提出在西長安街六部口南部地區(qū)建設(shè)中央辦公區(qū)，這與學(xué)術(shù)界已經(jīng)出現(xiàn)的中央行政區(qū)外遷的設(shè)想各執(zhí)兩端。
全長約７公里的長安街以１２０米的道路紅線寬度東西橫貫北京元明清古城，它在北京的歷次總體規(guī)劃中均被作為體現(xiàn)政治與文化中心的場所，規(guī)劃要求兩側(cè)集中安排國家重要行政機(jī)構(gòu)和大型文化設(shè)施。目前長安街已建成５０余座大型公共建筑，尚余的１０個樓座已有９個確定了建設(shè)項(xiàng)目，包括電教館二期、北京美術(shù)館、國家博物館擴(kuò)建、公安部新大樓等。雖然總體規(guī)劃對長安街的建設(shè)有明確要求，但在目前已建成的項(xiàng)目中，以建筑總面積排序，行政辦公類建筑、文化體育類建筑僅名列第三與第五，面積分別為６１．９萬平方米和４８萬平方米；排在前兩位的是商務(wù)辦公類建筑和商業(yè)服務(wù)類建筑，面積分別高達(dá)１０６．３萬平方米和９５萬平方米；金融郵電類建筑名列第四，面積為５５．２萬平方米。
與長安街行政、文化類設(shè)施偏少相映襯的，是國家機(jī)關(guān)的分散布局。原國家經(jīng)委曾流傳一個順口溜：“二三六九中，全城來辦公！”抱怨國家機(jī)關(guān)分散在二里溝、三里河、六鋪炕、九號院和中南海５個地方，機(jī)關(guān)工作往來不便，效率不高。
吳良鏞在“２００４城市規(guī)劃年會”的大會發(fā)言中說，上世紀(jì)５０年代以來，政府辦公用房大體接受了過去政府機(jī)關(guān)所在地和一些公共機(jī)構(gòu)的用地和房屋，并有所增加。此后，經(jīng)不斷調(diào)整，拆舊改新，擴(kuò)建房屋，多年下來雖表面上趨于相對穩(wěn)定，但總體上有增無減，占地可觀。在京中央機(jī)關(guān)用地總體上集中在城八區(qū)內(nèi)，其中在城八區(qū)內(nèi)的用地占總用地面積達(dá)６７．４１％。且目前機(jī)構(gòu)分布在舊城中心的各方向，與居住、商業(yè)、金融商貿(mào)設(shè)施混雜，造成功能相互干擾和影響，已不利于首都中央行政辦公職能的有效發(fā)揮。他還進(jìn)一步指出，行政中心除了自身發(fā)展外，就近還安排了相關(guān)的服務(wù)設(shè)施，使得高水平醫(yī)療、教育、賓館等單位數(shù)量增加，功能不斷完善，規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大，而擴(kuò)大了的這些設(shè)施因自身的影響力又帶來了新的功能集聚。此外，政府機(jī)構(gòu)改革、政企分離后新產(chǎn)生的企事業(yè)單位，由于它與行政中心的密切聯(lián)系，選址依然留戀舊城。例如金融街１０３公頃用地，建成后總建筑面積為３５０萬平方米，最少可容納１０萬就業(yè)人口，需要停車位２萬個以上。大量行政辦公機(jī)構(gòu)分處北京舊城之內(nèi)，在擁擠的空間里又多以原地?cái)U(kuò)建的方式發(fā)展，與歷史文化名城保護(hù)形成矛盾。全國政協(xié)１９９４年搬遷市級文物保護(hù)單位順承郡王府建設(shè)辦公樓；皇城保護(hù)區(qū)內(nèi)的最高人民檢察院去年冬季開始擴(kuò)建，箭桿胡同一帶被拆除，目前建筑結(jié)構(gòu)高達(dá)４層，超出皇城保護(hù)規(guī)劃限高９米的要求。
同樣的問題也出現(xiàn)在長安街的建設(shè)中。長安街目前未建區(qū)域多為傳統(tǒng)的胡同、四合院地區(qū)，其中分布著大量文物建筑，這使得新增項(xiàng)目備受社會關(guān)注。前不久，東長安街南側(cè)準(zhǔn)備興建的一幢大樓因與市級文物保護(hù)單位于謙祠發(fā)生矛盾而被迫南移，又危及另一處區(qū)級文物“意園”的原址保護(hù)；西長安街民族文化宮南側(cè)的開發(fā)，也因拆毀大片胡同并影響眾多文物建筑的安全而引發(fā)社會輿論的批評?！恫t望新聞周刊》在北京城市規(guī)劃學(xué)會第三屆年會上獲悉，長安街未來建設(shè)的初步規(guī)劃方案已經(jīng)上報(bào)，能否得到批準(zhǔn)將在總體規(guī)劃修編完成之后決定。目前修編工作已完成全部規(guī)劃成果，部分已公示的內(nèi)容未涉及中央行政區(qū)問題?！侗本┏鞘锌臻g發(fā)展戰(zhàn)略研究》在這方面的表述是，“以舊城為中心，沿傳統(tǒng)中軸線和長安街軸向延伸的十字空間構(gòu)架，體現(xiàn)政治、文化、體育、服務(wù)等功能。在中軸線及其延長線上預(yù)留一定的中央行政區(qū)的辦公用地”，但它同時(shí)又確定了通州新城的行政職能。形勢仍不明朗。隨之而來的問題是，如果行政功能仍在以舊城為中心的地區(qū)擴(kuò)張，城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)會不會出現(xiàn)偏差？通州新城的行政職能又將如何實(shí)現(xiàn)？中心城區(qū)的緊張狀況又將以怎樣的方式緩解？
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