三 趙燕青專家相繼發(fā)出了搬遷國(guó)家行政中心的呼聲
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師趙燕菁認(rèn)為：“北京目前的城市結(jié)構(gòu)‘單中心＋衛(wèi)星城’的空間布局已經(jīng)無法適應(yīng)城市高速發(fā)展的需要，這一基本判斷近年來已逐漸成為各方面的共識(shí)。剛剛完成的《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》在首都發(fā)展史上首次明確提出，北京的城市結(jié)構(gòu)要從單中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行摹＿@一關(guān)鍵性的判斷，使得本次總體規(guī)劃有可能成為北京城市發(fā)展史上的最引人注目的一次重要規(guī)劃。現(xiàn)在，總體規(guī)劃的編制已經(jīng)全面展開，但是，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)城市從單中心向多中心轉(zhuǎn)變并沒有形成清晰的思路。”
趙燕菁的評(píng)論刊登在今年７月出版的《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志上，題為《中央行政功能：北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵》。這位留學(xué)英國(guó)、在中國(guó)城市規(guī)劃界極為活躍的青年學(xué)者，坦率發(fā)表了自己的見解：“實(shí)現(xiàn)城市單中心向多中心轉(zhuǎn)變的潛臺(tái)詞就是，北京目前以老城為核心的母城不再是惟一的城市中心。要做到這一點(diǎn)，毫無疑問，目前密集在老市區(qū)的‘中心功能’（而不是‘輔助功能’）要分解出去”，“我的觀點(diǎn)是，以中央行政辦公為核心的部分‘首都功能’應(yīng)當(dāng)是此次空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)。”他的文章直接針對(duì)了自己所在的單位、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在為《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》所完成的報(bào)告中的一些提法，即“建國(guó)５０年來，天安門、人民大會(huì)堂、中南海作為國(guó)家的象征已經(jīng)成為一種定勢(shì)在國(guó)民心理；國(guó)家首腦機(jī)關(guān)與國(guó)務(wù)活動(dòng)本身不再需要大規(guī)模的擴(kuò)大辦公場(chǎng)所；國(guó)家首腦和國(guó)務(wù)活動(dòng)本身并不經(jīng)常的大量活動(dòng)，與古城其他職能的沖突并不嚴(yán)重；此外，首腦機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)活動(dòng)的搬遷所需要的經(jīng)費(fèi)可能高達(dá)數(shù)以億計(jì)，從現(xiàn)實(shí)看實(shí)無必要。”報(bào)告由此得出結(jié)論：“建設(shè)首都區(qū)的概念既不符合國(guó)民心理和政治需要，也不具備必要性。”同時(shí)又稱，“在保持國(guó)家首腦機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)活動(dòng)中心不變的前提下把中央政府的辦事機(jī)構(gòu)相對(duì)集中建設(shè)”，但“不一定在２０２０年的總體規(guī)劃期限內(nèi)”。
趙燕菁認(rèn)為上述結(jié)論及其理由值得商榷，中央行政功能的外遷，不會(huì)對(duì)首都的“心理定勢(shì)”功能產(chǎn)生任何影響，恰恰是行政功能與慶典功能空間上的分離，可以減輕周期性的慶典功能對(duì)經(jīng)常性的辦公功能的干擾；首都功能并非只有“國(guó)家首腦機(jī)關(guān)”，作為一個(gè)大國(guó)，與中央行政功能相關(guān)的，都應(yīng)當(dāng)是“首都職能”。
隨著中國(guó)大國(guó)地位的提高，國(guó)際組織的總部和跨國(guó)機(jī)構(gòu)的中心，勢(shì)必會(huì)迅速增加。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)帶來許多準(zhǔn)行政的全國(guó)性機(jī)構(gòu)增加，即使中央自身新增的行政辦公需求也不在少數(shù)。現(xiàn)在老城已經(jīng)不敷需要的辦公單位，需要調(diào)整、置換的用地總量也是十分龐大。如果再加上全國(guó)各地政府和機(jī)構(gòu)的駐京辦事機(jī)構(gòu)，未來２０年內(nèi)實(shí)際需求會(huì)相當(dāng)驚人。此外，國(guó)務(wù)活動(dòng)的規(guī)模和頻率絕非現(xiàn)在可以想像。且不說像里約熱內(nèi)盧全球高峰會(huì)那樣數(shù)十位甚至上百位國(guó)家元首同時(shí)到達(dá)，就是像上海亞太首腦會(huì)議這樣的小型峰會(huì)，北京接待起來都會(huì)極為吃力。作為全國(guó)的神經(jīng)中樞和大腦，北京的效率降低并不僅僅影響首腦機(jī)關(guān)，而且會(huì)在整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)流程中成倍地放大。至于“首腦機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)活動(dòng)的搬遷所需要的經(jīng)費(fèi)可能高達(dá)數(shù)以億計(jì)”，趙燕菁表示，這樣的說法早已被全國(guó)許多城市的新城建設(shè)實(shí)踐所反駁。在老城擴(kuò)張行政功能，因涉及大量拆遷等問題，一點(diǎn)也不節(jié)省，甚至成本更高。改革開放以來，大量城市開始通過行政中心遷移來引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整，但卻不一定會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)損失，規(guī)劃得好，還會(huì)產(chǎn)生巨大的效益?，F(xiàn)有行政部門在老城占用的土地往往價(jià)值連城，轉(zhuǎn)讓后不僅足以補(bǔ)償新辦公樓的成本，而且足以抵償在新區(qū)的征地。至于帶動(dòng)新城土地增值的效益就更加明顯。實(shí)踐證明，在市場(chǎng)條件下，新城建設(shè)不僅意味著巨大的成本，同時(shí)也可以帶來巨大的產(chǎn)出。
他認(rèn)為，沒有中央行政職能的調(diào)整，就不可能有北京城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，當(dāng)然并非建議把全部的中央行政職能和相關(guān)的機(jī)構(gòu)一起都搬遷出去，如果那樣的話，北京一夜之間就會(huì)變成一座空城。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以把中央的一些附屬部門，或者是新增的部門搬出去，而政府行政功能的主體，仍然留在主城區(qū)。這一構(gòu)思本身應(yīng)該是沒有問題的。但是，如果放到北京戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)更大的背景下，這一思路就顯得不足了，因?yàn)樗y以起到帶動(dòng)北京這個(gè)千萬人口級(jí)別城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的作用。趙燕菁建議，中央外遷機(jī)構(gòu)的級(jí)別要盡量高，如人大、政協(xié)、高法、高檢、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)最好，至少也應(yīng)當(dāng)是財(cái)政部等核心政府部門。他個(gè)人傾向于在通州長(zhǎng)安街延長(zhǎng)線方向發(fā)展新的中央行政辦公區(qū)，這有利于行政職能的分期遷移和水平分工，這一地區(qū)對(duì)外交通便利，其自然條件也有利于形成壯麗的首都區(qū)景觀形象。
他在空間上劃出了北京四個(gè)分工不同的發(fā)展象限：主城以紫禁城為核心，發(fā)展旅游、商業(yè)、金融等功能；通州為行政辦公中心，主要為首都的國(guó)際和國(guó)家功能服務(wù)；亦莊和永樂新城，將同天津、河北一起建設(shè)世界級(jí)的工業(yè)發(fā)展軸線；大興則作為未來發(fā)展的戰(zhàn)略備用地。
相隔半個(gè)世紀(jì)的話題
趙燕菁的文章使中央行政區(qū)的調(diào)整成為一個(gè)公開的話題。文中還講述了這樣一個(gè)故事：２００２年中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的《北京高度控制評(píng)估報(bào)告》草稿出臺(tái)時(shí)，幾乎所有參與此事的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員都同意北京需要調(diào)整城市結(jié)構(gòu)和改變行政中心，但后來大部分人的思想都有不同程度“轉(zhuǎn)變”或至少是“變通”。一個(gè)重要的原因，就是感到中央行政中心搬遷“不現(xiàn)實(shí)”。所謂不現(xiàn)實(shí)，并非技術(shù)上的原因，而是對(duì)上級(jí)意圖的揣摩——中央政府可能不喜歡這個(gè)方案?，F(xiàn)在，“誰都不愿意捅破中央行政功能需要空間分解這層紙”。趙燕菁對(duì)此評(píng)論道，“我感到中央甚至可能還不知道行政區(qū)搬遷的建議，這個(gè)建議就已經(jīng)被規(guī)劃師自己放棄了。因?yàn)?，大家都認(rèn)為中央不可能接受這個(gè)建議，尤其是在中央最近為抑制經(jīng)濟(jì)過熱大規(guī)模查處地方政府建設(shè)行政辦公設(shè)施的今天更是如此。這就相當(dāng)于一個(gè)醫(yī)生猜想病人絕對(duì)不會(huì)接受開刀這一最佳解決方案，于是干脆不提，轉(zhuǎn)而推薦效果較差的保守療法。但是這種拖延不但不能從根本上解決問題，相反會(huì)使病人耽誤徹底治療的最佳時(shí)機(jī)”，“我們應(yīng)當(dāng)做的，就是像一個(gè)負(fù)責(zé)任的醫(yī)生那樣，把不同治療方案的利弊解釋清楚”?？l(fā)這篇文章的《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志，是北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院主辦的，這家單位與中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、清華大學(xué)共同擔(dān)綱此次總體規(guī)劃的修編。
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